Hasta
febrero de 2013 la Unidad había recibido 32.688 solicitudes, y había adelantado
trámites con respecto a 5.393, que corresponden a 246.317 hectáreas
reclamadas
Ya
es hora de hacer el balance sobre el proceso de restitución de tierras, que
reconoce los derechos de las víctimas del despojo o del abandono forzado. Hay
avances importantes aunque lentos. Cuatro obstáculos deben ser removidos cuanto
antes
/ Miércoles 27 de marzo de 2013
A casi dos años de la expedición de la ley de víctimas y a uno de la
puesta en marcha de la Unidad de Restitución de Tierras, vale la pena
reflexionar sobre los procesos de restitución para determinar hasta dónde se
han hecho efectivos los derechos de las víctimas de despojo y de abandono
forzado de tierras.
El proceso de restitución se desarrolla fundamentalmente en dos
etapas, una administrativa y otra judicial:
La Unidad de Restitución de Tierras es la responsable de la primera
etapa, durante la cual debe recibir las reclamaciones, documentar el caso y
determinar si el predio ingresa o no al Registro de Tierras Presuntamente
Despojadas o Abandonadas. Adicionalmente, si así lo desea el solicitante, la
Unidad puede representarlo en la etapa judicial, para lo cual debe elaborar la
demanda que presentará posteriormente ante el juez competente.
Hasta febrero de 2013 la Unidad había recibido 32.688 solicitudes, y
había adelantado trámites con respecto a 5.393, que corresponden a 246.317 hectáreas
reclamadas.
En el desarrollo de la segunda etapa, los jueces o magistrados
especializados de restitución deben determinar si el solicitante fue víctima de
despojo o abandono forzado y, de ser así, ordenar la restitución del predio o
compensarlo si ello no es posible. Hasta hoy se han nombrado 39 jueces, uno
itinerante y 15 magistrados. Aproximadamente 1.150 casos están en proceso de
decisión judicial.
Aunque hasta el momento se han proferido solo 32 fallos que ordenan la
restitución de predios a 135 reclamantes, con respecto a 115 predios, es
posible identificar algunos avances y ciertos obstáculos en los procesos a
cargo de la Unidad, de los jueces y de los magistrados especializados en
restitución.
Los avances
Uno de los principales avances se refiere a la forma como el proceso
de restitución es concebido por la Unidad de Restitución, por los jueces y por
los magistrados. La acción de restitución fue diseñada para reparar y revertir
los efectos del conflicto armado y el despojo de tierras para millones de
colombianos. El proceso por tanto constituye un instrumento excepcional de
justicia transicional, que protege de manera ágil el derecho fundamental a la
restitución que tienen las víctimas del despojo o abandono forzado.
Para alcanzar este propósito, la ley 1448 de 2011 adoptó varios
dispositivos, los cuales han sido aplicados por los funcionarios, quienes
además han hecho avances significativos a éstos, en las demandas presentadas
por la Unidad y en los fallos proferidos por los jueces.
Entre otros avances vale la pena resaltar la concepción del proceso
como un mecanismo especial que justifica la adopción de principios de derechos
humanos, con el fin de reconocer la condición de las víctimas y lograr la
realización de sus derechos. En este sentido, los jueces han resaltado los
principios pro víctima, la presunción de la buena fe de las víctimas y la
flexibilidad probatoria.
En virtud de este enfoque, los jueces han acogido la información
adjunta en la demanda — la cual proviene en algunos casos de organizaciones de
víctimas y de la sociedad civil — y han examinado algunas decisiones de la
jurisdicción de Justicia y Paz, versiones libres de los postulados y decisiones
de extradición.
Por otra parte, acogiendo la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, algunos jueces han interpretado de manera flexible el artículo
relacionado con la exclusión de las víctimas de delincuencia común, evaluando
por ejemplo, la relación narcotráfico–conflicto armado en algunas zonas del
país.
En síntesis, muchos jueces reconocen que en el marco de la justicia
transicional, el análisis y la valoración de las pruebas no requiere el rigor
formal que se exige en otros campos del derecho; el juez, por el contrario,
debe valorar las pruebas de una manera flexible y con el ánimo de garantizar
los derechos de las víctimas, que son derechos fundamentales de carácter
constitucional.
A pesar de estos avances indudables, persisten algunas
interpretaciones más formalistas, que imponen una mayor carga probatoria a la
víctima y a la Unidad, exigiendo por ejemplo documentos autenticados, con
constancias recientes de su existencia, o documentos específicos para probar
determinados hechos, cuando quizás esto ya no es posible.
El excesivo ritualismo de algunos jueces puede hacer que se nieguen
los derechos de las víctimas y no se haga efectivo el derecho a la restitución.
Esperamos que estas prácticas desaparezcan con el tiempo y que el enfoque pro
víctima sea realmente adoptado por todos los funcionarios.
Las facultades adicionales o excepcionales del juez son otro factor
importante. En virtud de estas facultades los jueces y magistrados han ordenado
una serie de medidas para garantizar los derechos de las víctimas a la
restitución integral. Así, por ejemplo:
-han anulado decisiones de autoridades del Estado y contratos
celebrados entre víctimas y terceros,
-han ordenado la restitución de predios urbanos,
-la entrega de subsidios de vivienda rural,
-la exoneración de pagos de impuesto predial,
-la gestión para garantizar el acceso a servicios públicos y la
adecuación de vías,
-el acceso de los restituidos a programas de formación, capacitación
técnica, y de subsidio integral de tierras (subsidio para la adecuación de
tierra, asistencia técnica agrícola, e inclusión en programas productivos),
entre otros.
Si bien 32 fallos todavía son insuficientes para establecer con
claridad las líneas de interpretación que van a adoptar los jueces y los
magistrados de restitución, muchos de estos pronunciamientos muestran avances
significativos en la adopción de criterios que propenden por los derechos de
las víctimas.
Los obstáculos
El proceso descrito en este artículo presenta ciertos problemas; me
concentraré en cuatro de ellos: el primero relacionado con la norma, los tres
siguientes con su aplicación.
En primer lugar, si bien el procedimiento ha permitido avances en
relación con el despojo, en materia de abandono forzado la ruta acaba siendo
excesivamente dispendiosa.
A propósito de este asunto, existe un proyecto de ley complementario —
que viene siendo discutido con la Comisión de Seguimiento al cumplimiento de la
sentencia T-025, la Unidad de Restitución, el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural (INCODER), la Superintendencia de Notariado y Registro, el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y otras instituciones — cuyo propósito
es crear procedimientos administrativos que agilicen los procesos de
restitución en los casos donde no se verifique la existencia de opositores, sin
tener que acudir a la jurisdicción de restitución.
En segundo lugar, si bien la ley contempla la colaboración
interinstitucional, ya en el desarrollo práctico de los procesos tanto la
Unidad como algunos jueces han encontrado serias dificultades al respecto, lo
cual es una traba para la solución de los casos.
Se necesita por tanto una directriz del gobierno nacional que
comprometa a todas las entidades estatales con competencias en la materia y
garantice la actualización, sistematización y entrega oportuna y adecuada de la
información. Esto supone examinar en cada caso la capacidad institucional instalada,
a efectos de determinar dónde es necesario concentrar los esfuerzos.
En tercer lugar, persisten dudas sobre el cumplimiento de los fallos.
Esta obligación no es exclusiva de los jueces ni de magistrados de restitución,
sino que exige un mayor compromiso de las entidades del Estado en su conjunto.
Persistencia del conflicto
Por último, uno de los mayores obstáculos se relaciona con la
persistencia del conflicto armado. No todas las solicitudes presentadas ante la
Unidad son objeto de estudio en profundidad durante la etapa administrativa.
Para que ello sea así se necesita que la zona haya sido macro y
microfocalizada, dependiendo de los niveles del despojo y de las condiciones de
seguridad de la región.
Ahora bien, el cambio en las condiciones de seguridad de un territorio
puede poner en riesgo los procesos; así ha ocurrido en áreas donde se inician
estudios pero luego se dan cambios que impiden adelantar las diligencias
propias de la investigación.
Adicionalmente, la persistencia del conflicto y de las organizaciones
armadas de algunos despojadores constituye un peligro para los propios
reclamantes de tierras, así como para los funcionarios. El asesinato selectivo
de líderes de tierras se ha convertido en una forma de desincentivar el
acercamiento de las víctimas a la Unidad.
En relación con este problema, a pesar de la existencia de la Unidad
Nacional de Protección, los mecanismos existentes tienen un enfoque
excesivamente concentrado en los casos individuales. Así como en la Fiscalía se
han adelantado investigaciones de macrocriminalidad, para lo cual se crearon
equipo de análisis de contexto, la Unidad debería adoptar un enfoque similar.
En consecuencia, resulta fundamental diseñar mecanismos de protección
integral y un programa efectivo de mejoría de las condiciones de seguridad,
tanto para los reclamantes como para los funcionarios y jueces de restitución.
Estos son algunos de los problemas que afectan el propósito de la
restitución. El desafío que se presenta hoy al Estado es enfrentar dichos
obstáculos y comprometer todos sus esfuerzos para superarlos. En muchos casos,
es la primera vez que el Estado va a intervenir en las regiones. Para que
repare de manera integral a las víctimas, dicha intervención exige el diseño y
la ejecución de una política de desarrollo rural que garantice a los
restituidos su estabilización socioeconómica y el retorno efectivo.
